Una mirada más objetiva a la Constitución colombiana de 1991

La conmemoración del vigésimo aniversario de la Constitución de 1991 ha exaltado los recuerdos de quienes vivimos la hechura de la nueva Carta: ver la confección de una Constitución no es favor que conceda a todas las generaciones el destino. ¡Cuántos testigos del suceso han muerto desde entonces! ¡Cuántos colombianos han visto la luz bajo la nueva norma! Aquéllos se llevaron el recuerdo de un suceso captado con sus propios ojos, éstos tendrán el conocimiento de lo que nosotros, subjetivos o imparciales, les contemos. Y en la embriaguez de la celebración, estamos narrando más con el corazón que con exactitud la historia.

Tal parece, con la alucinada apología de nuestra Constitución, que una Norma de Normas jamás hubiese existido en nuestra patria. ¡Ni sin igual, ni la primera! Dirá el tiempo que una más, que recogió de las pasadas sus aciertos, y que un día fue por fin sustituida. Ese es el acontecer inevitable de la Historia.  

Que por fin se permitió el pluralismo político y la democracia participativa, se garantizó la libertad religiosa, fueron tenidas en cuenta las minorías, se reconoció a la mujer, se contemplaron los derechos fundamentales, se tuvo en cuenta lo social y se garantizaron las libertades individuales. Con estas y afirmaciones semejantes se argumenta que el mundo cambió, que otro sol nos ilumina y otro destino nos aguarda, porque el 4 de julio de 1991(1), nació una nueva patria.

¿Cuánta emotividad y cuánta realidad sustenta el argumento? ¿No serán más las coincidencias que las diferencias entre la Constitución antigua y la ‘lozana’?

Reconozco en la nueva aciertos y cierta novedad, pero también advierto que la mayor parte de cuanto consagra, Constituciones más antiguas de Colombia también lo consagraban. Con mi aseveración la percepción de su virtud no cambia, pero sí la integridad con que debe presentarse nuestra Historia Patria. Sin el concurso de la analogía resulta inverosímil un concepto imparcial de la Constitución examinada. La evolución de nuestra constitucionalidad muestra una fuerza vital que transforma nuestras Cartas. No han sido estáticas nuestras Constituciones y siempre algún legado han dejado a las que las subrogaron.  Por ello la de 1991 conjuga lo nuevo con lo añejo: aunque se redactó en estilo fresco, mantuvo trascripciones viejas; creó y modificó, pero mantuvo la mayoría de las instituciones; especificó nuevos derechos, pero salvaguardó los hasta entonces conquistados; refrendó principios y enfatizó otros nuevos. Más que crear, reorganizó y actualizó las normas. 

Probablemente una reforma constitucional habría bastado. Para Estados Unidos en 224 años una sola Carta ha sido suficiente.

La carta del 86, ni estática ni caduca

Centralista, católica, empeñada en la unidad nacional en un país sometido a sucesivas guerras, la Constitución subrogada fue promulgada el 7 de agosto de 1886.  En noviembre de 1894 comenzaron sus reformas. Sesenta y siete tuvo hasta la última, en 1986. La que consagró las consultas populares y la elección de alcaldes por el voto directo de los ciudadanos. Dos de sus reformas, la de 1977 y la de 1979, fueron inexequibles.  Y hasta reformas hubo a lo modificado, porque enmiendas sufrieron las enmiendas. Bástenos como demostración, la substitución de la reforma de 1921 por la enmienda de 1932, abolida a su vez por la reforma de 1936, que también derogó parte de la reforma de 1910. Sobrada razón tenga, entonces, al afirmar que nuestras Constituciones son colchas de retazos. Una treintena de remiendos tiene ya la del 91.

La Constitución de 1886, en consecuencia, no era al momento de su substitución la promulgada en el siglo XIX. Tenía ya un aire liberal, un ropaje social y una apariencia popular en virtud de sus reformas. Luego no podría tildarse de caduca. Ni marchita era una Carta con tantas transformaciones, ni errónea otra -la del 91- que en sólo veinte años ya ha modificado 54 artículos.

Entre la substitución y la reforma

Se intuiría que cambios radicales a la mayoría de las normas fundamentales que rigen el Estado demandan la substitución de una Constitución,  y que modificaciones de menor envergadura sólo justifican la reforma. Pero ésta es una apreciación conceptual no refrenda por la praxis. 

Las numerosas y extensas reformas que sufrió la Carta de 1886 probablemente representen mayor cambio que su substitución por la Constitución de 1991. Si algo es cierto, es que el texto suscrito en 1886 no era el mismo que nos regía en los agónicos días de nuestra penúltima Constitución, en 1991.  Bástenos entrever los importantes cambios que debió introducir una reforma de 22 títulos y 69 artículos, amén de otros transitorios.

Tal fue el Acto Legislativo Nº 3 del 31 de octubre de 1910, primera reforma amplia, que ya había sido precedida por 24 breves. Y no fue la única transformación extensa. De semejante magnitud fueron el Acto Legislativo Nº 1, del 5 de agosto de 1936 con 35 artículos que derogaron 33 de la Constitución vigente y le modificaron 4; el Acto Legislativo Nº 1 del 16 de febrero de 1945, con 21 títulos, 95 artículos y varias disposiciones transitorias, que derogó 17 artículos de la Carta Magna, amén de otros reformados o substituidos; el Acto Legislativo Nº 2 del 24 de agosto de 1954 con 24 artículos; el Acto Legislativo Nº 2 del 24 de agosto de 1954 con 14 artículos; el Acto Legislativo Nº 1 del 11 de diciembre de 1968 con 77 artículos; y el Acto Legislativo Nº 1 del 4 de diciembre de 1979 con 65 artículos -única reforma de las mencionadas que fue declarada inexequible-. 

De tal recuento se colige que la fecha de expedición no devela la actualidad de una Constitución. Su nombre no alude más que a la fecha de su nacimiento. Puede haber Cartas longevas pero modernas. Naciones que van a la vanguardia tienen constituciones viejas. La de Estados Unidos (1787), por ejemplo, se precia de ser la más antigua. Y apenas ha sido sometida a 27 enmiendas. 

Si para remozarse no es imprescindible derogar la Ley Fundamental, tal vez exista en la derogatoria más que el cometido  práctico: un sentimiento inconsciente de romper con el pasado. La sensación de un nuevo nacimiento, de un renacer inmaculado -auténtica quimera-.

La Constitución de 1991: Cosecha de conquistas precedentes

No sucumbió con la Constitución de 1991 todo el espíritu de la Constitución de Núñez(2). Hay en sus artículos trascripciones textuales de la Carta del 86, y si incluimos sus reformas, la Norma de 1991 es heredera de su predecesora, se asemeja a ella como el hijo al padre: no idéntica, pero sí una expresión evolutiva, renovada. Pero cuanto se especula de la Nueva Carta intenta erróneamente romper con el pasado, distorsionando, además, la percepción de lo que era el país en los tiempos en que fue concebida por la Asamblea Nacional Constituyente.

Cada materia, cada artículo, si vamos a ser fieles a la historia, merece realmente un comentario aclaratorio. Trabajo arduo y extenso que no abordaré más que en la medida en que tenga que ilustrarlo.

La del 86, con sus reformas, terminó siendo una fuente importante de derechos. La que la sucedió consagra conquistas similares y derechos semejantes, Y los  nuevos que se advierten no son más que el paso inevitable en la evolución que mostraban las reformas constitucionales de la Carta precedente.

La reforma de 1936, tan progresista, en la mejor acepción de la palabra, se había adelantado a la Constitución actual estableciendo como gratuita la enseñanza primaria; consagrando la protección de los derechos de los trabajadores,  instituyendo su derecho a la huelga y erigiendo el trabajo como una obligación social protegido especialmente por el Estado.

Tal reforma estableció deberes sociales a los particulares y al Estado, imponiendo a las autoridades la obligación de asegurar su cumplimiento. Se aludió a la función social de la propiedad señalando que: “se reconoce la propiedad privada pero con una función social sujeta a obligaciones”. A su vez, consagró en su artículo 16 que: “la asistencia pública es función del Estado. Se deberá prestar a quien careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otras personas, estén físicamente incapacitadas para trabajar”.

Setenta y cinco años después muchos colombianos piensan que fue un logro de la constitución expedida en 1991. La exaltación que se hace de la consagración de la libertad y la igualdad religiosa en la Constitución de 1991 hace pensar que antaño religiones diferentes a la católica estaban censuradas, y que sólo desde su promulgación se dio la libertad de cultos. Tal percepción es infundada. La de 1886 en su artículo 40 también la consagraba. Lo que sí ocurre es que La Nueva Carta, más laica y sin fervor católico, omitió aquello de que la religión Católica, Apostólica y Romana es la de la Nación. Punto de vista neutral que no cambia la preponderancia de aquélla religión, que se sustenta, no por privilegios, sino por ser la profesada mayoritariamente.

En tales circunstancias la novedosa holgura religiosa que se recalca de la Constitución de 1991 es inexacta, es en realidad la continuidad de una libertad de culto que existía de antaño y que brindaba a las asociaciones religiosas, ya en el siglo XIX, la protección de la ley (Artículo 47 de la Constitución de 1886). 

Y multitud de iglesias antecedieron en Colombia a la Constitución de 1991. La Iglesia Bautista, por ejemplo, asentó en San Andrés en 1845, y muchas iglesias protestantes se radicaron en Cali, Cúcuta y la Costa Atlántica en las primeras décadas del siglo XX.  En 1991 al declararse la igualdad de las confesiones existentes, lo que se hizo fue apuntalar la extinción de todo privilegio a la Iglesia Católica. Privilegios que en su mayoría había perdido en la reforma de 1936, cuando se derogaron las normas de 1886 que pusieron la educación pública en sus manos y que prohibieron gravar los bienes de la Iglesia.

En tales términos, la celebración de la libertad y de la igualdad religiosa con la promulgación de la nueva Constitución no es tanto el regocijo por una conquista de derechos, sino el festejo -extemporáneo- por la abolición absoluta de unas prerrogativas.  La elección popular ha sido una conquista progresiva -no intempestiva- de nuestra democracia. A la elección popular apenas aportó la nueva Constitución la de gobernadores, llevada a cabo por primera vez a cabo el 27 de octubre de 1991. Las demás ya hacían parte de la Constitución substituida. La elección del Presidente, en un comienzo a cargo de las Asambleas Electorales, se hizo por el voto directo de los ciudadanos tras la reforma constitucional de junio de 1910; la de alcaldes se introdujo en la última de sus enmiendas, la de 1986, y se hizo práctica en las elecciones de 1988.  En materia de pluralismo político es necesario advertir que partidos diferentes al liberal y al conservador existieron antes de la Constitución del 91. Uno de ellos, la Anapo, por poco se hace al poder en 1970. Para muchos, su candidato presidencial, Gustavo Rojas Pinilla, fue el auténtico triunfador en la contienda. Y si nos sumergimos más en el pasado, encontramos que el Partido Comunista Colombiano, fundado en 1930, tuvo candidato presidencial en muchas elecciones. Eutiquio Timoté, indígena, luego representante de una minoría, fue el candidato del Partido Comunista que enfrentó la candidatura presidencial de Alfonso  López Pumarejo en 1934.  Y los numerosos congresistas, diputados, alcaldes y concejales elegidos por la Unión Patriótica son prueba del pluralismo que antecedió a la Nueva Carta.

Otra cosa fue que miles de sus militantes cayeron asesinados como consecuencia de la intemperancia y de las confusas relaciones de ese partido con la guerrilla colombiana.

El derecho de petición, que se hizo popular tras la aprobación de la nueva Constitución, no es sin embargo novedoso, con idéntica redacción lo consagraba el texto original de la Constitución de Núñez, en 1886. La libertad de conciencia también estaba en su artículo 53 asegurada. Hoy es el artículo 18 de la nueva Carta. 

La inclusión de la mujer tampoco fue un remedio de la nueva Norma; apenas afianzó las conquistas constitucionales de mediados del siglo precedente. No se les reconocía en 1886 a las mujeres el derecho al voto, menos la calidad de ciudadanos. 

El acto legislativo de 1936, reformatorio de la Constitución, las habilitó para desempeñar empleos, aún aquéllos con autoridad anexa. Fue así como en 1955 por primera vez una mujer, Josefina Valencia, fue nombrada gobernadora. Un año después fue también la primera mujer con el cargo de ministra. 

En 1954 con la exclusiva intención de otorgarles el derecho del sufragio se hizo otra reforma. Y el primero de diciembre de 1957 se las convocó a votar un plebiscito que en uno de sus artículos les reconoció los mismos derechos políticos de los varones. En consecuencia, en 1958 por primera vez en Colombia una mujer, Esmeralda Arboleda, fue elegida senadora. En 1961 fue también Ministra de Comunicaciones. 

La Constitución de 1991, que no podía cambiar esa tendencia, afianzó los reconocimientos, incorporando la adecuada participación de la mujer en la administración pública. Además enfatizó el rechazo a toda discriminación y acentuó la protección a la mujer embarazada y a la mujer cabeza de familia.  Las minorías no estuvieron ausentes en la Constitución de 1886. La reforma de 1968, por ejemplo, estableció que debían tener participación en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular.

Y la de 1991,  tan preocupada por el tema, tampoco resultó tan vanguardista. Tendrá que reformarse, por ejemplo, para que los homosexuales puedan constituir familia. Ésta se  instituye “por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio”, reza el artículo 42 de nuestra Ley fundamental. Sorprende que hasta la condena de la esclavitud haya sido exaltada como propia de la nueva Carta.

Recordemos, entonces, que el artículo 22 de la Constitución de 1886 ya la reprobaba: “No habrá esclavos en Colombia”, más aún: “el que, siendo esclavo, pise territorio de la República, quedará libre”. Y tampoco fue conquista de esa Carta, porque la abolición de la esclavitud en Colombia data de 1851.

La Constitución de 1991, que escasamente refuerza el concepto, incorpora como novedad la prohibición de la trata de personas.  La pena de muerte prohibida en la Carta del 91, tiene una historia de ires y venires. Fue abolida por la Constitución de 1863, restablecida por la del 86 y vuelta a suprimir por el  Acto legislativo Nº 3 del 31 de octubre de 1910, que además la sustituyó por una pena de prisión de 20 años. Lo que la Constitución de 1991 innova en la materia, es la condena de la desaparición forzada. Delito execrable, cometido más por las bandas criminales que por los agentes del Estado. No desapareció en la práctica el Estado de Sitio de la Carta precedente. Ahora -cuestión de la semántica- le tenemos un nombre diferente. Tampoco fue el coco que popularizaron con desinformación y efervescencia. No fue omnímodo, sí iterativo y casi permanente.  Se transformó en la Carta Política del 91 en el Estado de Conmoción Interior, uno de los estados de excepción por ella contemplados. El Estado de Sitio apenas permitía suspender temporalmente las leyes incompatibles con el estado de excepción -igual que hoy-. Y como ahora, hacía al Presidente responsable de los abusos cometidos con sus facultades. Entonces tenía el control de la Corte Suprema y del Congreso. Hoy la Corte Constitucional ejerce los controles. También fue limitado en su vigencia: a tres períodos de 90 días lo restringió la nueva Carta.  El viejo Estado de Sitio fue tan ‘aplastante y terrorífico’ que resultó incapaz de someter a los movimientos subversivos. Ya sin él, que paradoja, vino a hacerlo un presidente decidido. 

Lo nuevo de la nueva carta

Deben reconocerse como novedades en la Constitución del 91 la Fiscalía General, la Contaduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, el libre desarrollo de la personalidad, la democracia participativa y la tutela.  En cierta medida lo es la Policía Nacional, ¡quien lo creyera! Demostración de que una institución esencial podía existir sin estar definida en la Ley Fundamental. Sin marco constitucional la Policía fue fundada en 1891.

En años posteriores sólo una alusión casi casual se hace a la Policía Nacional en la reforma del 45. La Constitución de 1991 es finalmente la que la define. No para crearla -ya era centenaria-, forzosamente para reconocerla. La administración de la justicia se vio aparentemente enriquecida con nuevas instituciones, pero paradójicamente la prodigalidad terminó en enfrentamientos. ‘Choque de trenes’, los medios los tildaron.  Más paradójico aún, la tutela, el más reconocido de los bienes la Constitución, se convirtió en el principal motivo de discordia.

La revisión de tutelas contra sentencias de otras cortes por la Corte Constitucional -guarda de la supremacía de nuestra Carta- llevó a choques que no se conocían cuando sólo existían Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia en la Constitución pasada.  El Consejo Superior de la Judicatura, aunque nuevo en la vida nacional, ya había sido concebido en la reforma constitucional de 1979, que fue declarada inexequible. Y si prevalecen los argumentos para suprimirlo en la reforma de la justicia presentada al Congreso por el gobierno actual, habremos de pensar que su creación fue un desacierto.  La democracia participativa se consolida en la nueva Constitución con el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Expresión avanzada y superior de la democracia, no es totalmente nueva en la constitucionalidad colombiana. 

El plebiscito ya había sido puesto en práctica en 1957, y las consultas populares existieron en Colombia desde la reforma de 1986. La revocatoria de mandato sí es, en cambio, legado de la nueva Constitución. Novedoso y significativo progreso de la democracia que permite al elector destituir al elegido. Figura improductiva, por desgracia, que no ha servido a los colombianos para deshacerse de ineficientes o indecorosos gobernantes.  El reconocimiento del libre desarrollo de la personalidad es expresión superlativa del respeto a la autonomía del ser humano. Puede obrar en su favor o en contra suya: Para que sientan holgura los espíritus exquisitos que escapan a lugar común… para que se echen a perder las naturalezas disolutas. ¡Pero dueño es el hombre de su propia vida!

La tutela, apenas un mecanismo para hacer expedito y efectivo el reconocimiento de los derechos fundamentales, es hoy por hoy la más popular y reconocida innovación de la Constitución de 1991. Ninguna como ella ha sido tan práctica y tan útil.  Y así como innovó, la Constitución del 91 también regresó ciento cinco años al pasado, para restablecer la figura del Vicepresidente, abolida en la reforma de 1905. Igual, por el antojadizo vaivén de nuestras normas, en 118 años la reelección presidencial existió, fue abolida y ha nuevamente regresado. Caprichos constitucionales por los que también el Consejo de Estado estatuido en la Constitución de Núñez y de Caro, fue abolido por el Acto legislativo No. 10 de 1905, pero restablecido por  la reforma de 1914 y heredado por la actual Constitución. 

Constitución de 1991, un balance entre propicio e infructuoso

La Constitución de 1991 nació de la esperanza. Aún recuerdo la ilusión en medio de las bombas, el entusiasmo en medio del horror del narcotráfico, la fe en medio del asedio subversivo, del exterminio de tantos dirigentes, del sacrifico de autoridades valientes e impolutas.  El sueño en la nueva Constitución surgió de la convicción de que no habría otra fuerza capaz de contener los males. 

Ver en la presidencia de la Asamblea Constituyente a Antonio Navarro Wolff y a Álvaro Gómez, encarnación del secuestrador y el secuestrado, del ex guerrillero izquierdista y el hombre de derecha, nos hizo fantasear con la concordia, ignorar incluso que afuera, las Farc y el Eln seguían abriendo fuego y que los narcotraficantes presionaban por dejar en la Constitución su impronta -finalmente consiguieron que la extradición no se incluyera-. 

El deslumbramiento con la Constitución actual, en mi criterio, proviene del rumor mediático que hizo ver partida con ella la Historia de Colombia. Y de un ensalzamiento que tiene fundamento más en las motivaciones de la Carta que en sus desenlaces.  No cambio la Constitución la esencia del país a pesar de sus fines bien intencionados. Gracias a la algazara, sin embargo, millones de personas por primera vez supieron qué es y para qué sirve una Constitución, y tuvieron los colombianos una mejor percepción de sus derechos. Pocas, probablemente, han ponderado tanto al ser humano. 

Fue como un sueño de hadas, que paulatinamente se fue desvaneciendo. Apenas tres meses después de promulgada, el boom del M-19(3) se deshizo: en las primeras elecciones bajo la nueva Carta el movimiento sufrió un estrepitoso descalabro. 

Se revocó el Congreso para purificarlo, pero los que lo sucedieron padecieron males peores y mayor vergüenza. El “Proceso 8000” y la “parapolítica” ocurrieron a la vista de la Constitución que nos devolvería el decoro. 

Su devoción social tampoco sirvió para aplacar el horror de las acciones subversivas, al fin y al cabo lo social no es más que su pretexto. Vino a ponerlas en retirada la valentía de un mandatario que no sucumbió a la indecisión de quienes lo antecedieron, no era cuestión de Constitución sino de arrojo.  Éticamente Colombia está peor que en los aciagos años de los carteles de Medellín y Cali. La corrupción asedia por todos los costados, se avizora la Patria en el abismo.

Y es que la sola Constitución no basta mientras no se transformen las costumbres. Está el país frente al  mismo hombre de la Constitución pasada y con los mismos males. Mientras no exista determinación moral no habrá norma que cambie nuestra suerte.

Notas

1. Fecha de la promulgación de Constitución Política de Colombia.

2. Aunque mencionada como Constitución de Núñez, su inspirador,  realmente tuvo la redacción y la impronta de Miguel Antonio Caro. Más aún, no fue sancionada por el presidente Núñez, sino por el designado José María Campo Serrano.

3. Movimiento subversivo que dejó las armas y se constituyó en la Alianza Democrática M-19. Obtuvo en la Asamblea Nacional Constituyente la representación mayoritaria.

Luis María Murillo Sarmiento MD

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Nota: Un simple clic en el computador permitirá al lector consultar los auténticos avances constitucionales y confirmar o rebatir cuanto sostengo. Allí, en el ciberespacio, reposan los textos originales de las Constituciones citadas con todas sus reformas.

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